中国经济改革已经历了二十余年的风风雨雨。对于中国经济改革的取向，经济家学提出了很多建议，归纳起来基本上有两种竞争性的主流观点:市场取向和所有权取向。一种观点认为，如果建立运作良好的产品市场、要素市场和公司控制市场，即使不对所有权进行剧烈变革，国有企业的效率也将大大改善；而另一种观点认为，私人所有权是企业效率的必要条件，要想长期提高国有企业的效率，必须转换其经营机制，建立现代的、规范的国有企业内部法人治理结构。到目前为止，中国经济改革基本上采取的是前一种观点——国有股为主导的公司化。然而，这种渐进式的改革并没有解决国有企业的根本问题。本文利用国际通用的方法对我国国有企业治理结构进行分析。

一、  法人治理结构是改善国有企业体制的核心

我国传统国有企业中，实行的是党和政府领导下的厂长、经理负责制。厂党委或公司党委处于企业最高权力机关的地位，厂长、经理向党委负责并报告工作，企业党组织向主管部门的党组织负责并报告工作，另外，在党委领导下的工会，作为民主监督和管理机构，也构成国有企业治理结构的重要组成部分。党的十五届四中全会《决定》指出，“公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。公司法人治理结构是公司的核心”。在社会普遍对国有企业进行公司制基本认同的基础上，如何正确理解和建立规范的公司法人治理结构，就成为国有企业深化改革、转换机制的重大问题。

我国国有企业的改革，始终围绕着企业、政府、市场之间关系而进行。企业与政府的关系集中于政企是否分开，如何分开;政企分开的核心是所有权与经营权能否分离，如何分离。这是国有企业改革克服传统体制弊端所要解决的主要问题。在转向市场体制过程中，国有企业总体情况不理想，其原因不仅仅是企业管理问题，更重要的是存在体制弊端，企业治理机制不健全。实际情况表明，传统政企关系和企业治理机制存在着严重的制度缺陷，它不能在市场条件下产生健全的政府行为和企业行为。

在推进改革的过程中，我们经常感到困惑的是:如果所有权与经营权不分离，政府作为所有者直接经营国有企业，市场经济体制无法建立;如果所有权与经营权相分离，如何防止经营者读取或滥用权力、保障国家所有者权益?长期以来，国有企业按《企业法》设立和运行，企业资产是国家财产的一部分，企业并无资本金的概念。涉及企业经营的重要事项都要由政府主持决策，同时，政府或政府通过国有银行对企业的债务承担着连带责任。面对多变的市场和众多的国有企业，政府已鞭长莫及。为使企业有市场活力，政府就倾向于下放经营权。由于所有权与经营权混为一谈，在向企业下放经营权的同时，往往将所有权一并下放，为企业内部人控制一切提供了条件。当发现企业失控时，政府又倾向于上收权力。在上收所有权的同时，往往又将经营权一并上收，将企业管死。改革20多年，我们已经沿着这一轨迹几度徘徊。这一难题困扰着政府也困扰着企业，使国有企业改革处于两难的境地。

在传统企业制度框架内，在向企业放权的同时，为防止失控、改善和加强对经营者的监督，政府和企业通过多种途径进行了大量探索。我们曾寄希望于企业党组织发挥“保证监督”作用，但党组织负责人与经理往往因考虑问题的角度和利益关系基本一致，而很难发挥作用;国家多次强调加强职代会的民主监督，这在涉及职工利益的有关问题上起到了积极作用，但对经营决策的核心业务，职工往往难以深人参与;政府一次次加强对企业重大经营、投资项目的审批，但由于信息严重不对称，“蒙混过关”往往并非难事;国家曾通过“财税价大检查”加强财经纪律约束，但往往以检查组与企业讨价还价，交一笔钱而了事;政府一再要求主管部门加强监管，但往往由于主管部门与企业各种关系过于密切而失灵;国家也曾派审计监察部门或党的纪检部门介入监督，这对企业有很大的威慑力，但能认真稽查的只是少数，大多由于内部人控制的严密和信息渠道不畅，只有经理更迭时才能发现一个个大漏洞。

党的十四届三中全会在确定社会主义市场经济体制改革目标之后，改变了“放权让利”的做法，提出了一个新的思路，即通过企业制度创新稳妥地实现所有权与经营权分离。公司制度恰恰提供了一种科学、可行的所有权与经营权分离的制度安排，将其移植到国有企业，可以较好地解决长期困扰我们的政府与企业——所有权与经营权关系问题。公司制度的转变，将使国家所有者退居到股东地位，以股东方式依《公司法》行使权利。由此形成了所有者拥有股权，即对企业重要人事、重大决策和收益分配的决定权，或称最终控制权;企业拥有法人财产权，即对股东和公司负责的企业法人财产的经营权，或称对法人财产的管理权、控制权。所有权与经营权相分离，分别由股东和企业法人两个主体独立运作。企业以全部法人财产对债务承担责任，包括国家在内的所有者只以投人企业的资本为限承担有限责任。这样，既便企业中的国有资本仍保持国家最终所有，又便企业从股东和市场两方面获得激励和制衡，并做到自负盈亏。

由此，公有制、国有企业与市场经济能否有效结合的制度难题可以基本解决，符合社会主义市场经济体制要求的政府、企业和市场的关系可以理顺和确立。正如十五届四中全会《决定》指出，“公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。公司法人治理结构是公司的核心”。

二、现代企业制度下法人治理结构应遵循的基本原则

    在世界经济全球化迅速发展的背景下，国际间企业的联合、重组、投资的范围和规模越来越大。1998年，由西方发达国家组成的经济合作与发展组织(OECD)理事会召开部长级会议，提议OECD与各国政府和有关国际组织共同制定一套公司治理结构的标准和准则。经过专门委员会一年的工作，在总结市场经济国家的经验、重点分析所有权与经营权分离所导致的公司治理问题的基础上，于1999年5月通过了“OECD公司治理原则”。这一公司治理的基本原则是：

1、治理结构框架应保护股东权利；

2、治理结构框架应确保所有股东，包括小股东和非国有股东受到平等待遇。如果他们的权利受到损害，他们有机会得到有效补偿；

3、公司治理框架应确认利益相关者的合法权利，并且鼓励公司和利害相关者在创造效益和工作机会以及为保持企业良好财务状况而积极地进行合作；

4、治理结构框架应保证及时准确地披露与公司有关的任何重大问题，包括财务状况、经营状况、所有权状况和公司治理状况的信息；

5、治理结构框架应确保董事会对公司的战略性指导和对管理人员的有效监督，并确保董事会对公司和股东负责。

    这些基本原则总结了状况良好的公司治理所必备的共同要素。尽管好的公司治理结构没有统一的模式，各国也有自己的特殊情况，但如上原则是得到国际社会普遍认同的。

OECD的这些原则与我国《公司法》是基本一致的，经过这一提炼，使我们对建立法人治理结构时必须掌握的要点更加清晰。我国国有企业公司改制正在进行之中，改制就是对企业的领导体制、组织制度、治理机制的重大调整。非国有经济的迅速成长，加入WTO的形势对国有企业进行规范的公司制改制提出更加紧迫的要求，但是如果迁就旧体制，使改制企业的法人治理结构被扭曲，那么将来为此还要付出大的代价。

三、国外公司治理模式

1、德国的公司治理结构                                       

德国公司法规定股份制公司（“AG”）实行两会体制，并且在公司的管理中对理事会（management board）和监事会（supervisory  board）的权责规定了严格的界限。理事会负责公司的日常运营和战略性的决策，监事会对理事会进行任命并通过监控和控制对公司进行治理。严令禁止监事会参与公司的管理。因此，执行董事在管理决策上有一定的自由度，正常情况下不受来自股东的直接压力，但是当他们表现欠佳时也会被监事会撤换。并且，德国上市公司中理事会人事调整和公司业绩之间有明显的关系。  

2、美国的公司治理结构

美国公司治理结构的传统模式直到20世纪80年代还具有高度相关性，可称之为 “双向”模式。正常情况下，管理补偿计划如股票期权是对经理的内部制约。所谓的“华尔街规则”便是一种外部制约，在紧要关头，收购者扮演了一个中心角色来替换业绩欠佳的美国经理。20世纪90年代，美国的机制有了极大转变，但仍保持了双向结构。“机构投资者行动主义”替代了“华尔街规则”，外部董事的作用最近更加处于支配地位，代替了收购者，在过去的几十年中这在法律上是要强制执行的。

美国公司治理结构的双向制度使人们逐渐认识到机构投资者和外部股东的作用。尽管一些综合性的调查断定“机构投资者行动主义并没对公司业绩发生重大影响”，并且“没有令人信服的证据表明拥有多数独立董事会的公司比没有的公司业绩要好”但很显然，在双向结构下，单一的机制并不足以确保有效的治理和良好的公司业绩。外部董事的主要作用可以理解为替换表现欠佳的经理，这一作用与一些公司事件(例如，通用、IBM，柯达和一些其他公司)是一致的。

3、日本的典型模式

对于日本而言，特别是20世纪60年代到80年代，至少是在学术上人们达成了一致意见，就是主银行在日本公司治理结构中扮演了一个至关重要的角色。日本公司中高层管理的治理结构由主银行和内部劳动力市场控制着，从这种意义上说它是“双向的”(或者说是“二元的”)和“相机性的”。但是，双方的控制力依公司的财务状况而定。在正常的情况下，主银行虽然是主要的股票持有者，但不会对公司政策或管理层任命直接实施控制。因此，内部劳动力市场制约的作用比较重要，影响这类状况下的激励机制。但是，在关键时刻，主银行也会亲自参与公司重组。因此，内部(管理)劳动力市场和主银行功能是“互补”的。

1）日本内部劳动力市场的约束

    管理人员劳动力市场在日本公司中获得内部晋升的可能性很大，表明管理人员劳动力市场应该是内部晋升体制的一部分。特别与美国相比。其中，(1)更长的工作任期(内部晋升)，2)较少使用绩效工资计划，都对管理层劳动力市场具有重要意义。

    不实行绩效工资计划，高层管理人员候选人的推选过程有时看起来象一场“排除异己大赛”或“非升迁即出局”计划。一个工人，若其工作表现不足以升职，也许会在他的工作岗位上呆一辈子直到退休，或者被迫“自愿”离职，去另一家分公司。更称职的工人能够在公司中呆下去，跻身领导阶层。他们将会因此获得高层经理的职位。因而，一个高层经理候选人的资质和努力程度要长时间多方面地进行审查和监督。同样来自内部劳动力市场的压力在日本对高层经理候选人起到了制约作用。同时，这样的压力在其坐上高层经理的位子后照样发挥效力。日本大公司的前任首席执行官通常是终身雇佣。他们仍身居总裁或顾问的高位，虽不在幕前，但对年轻的高层经理有很强的控制力。

2）主银行的干预

    日本银行对公司重组的积极参与同样非常重要。财务上陷入困境的公司，管理控制权就会转移到主银行手中。当发生财务危机时谁将接管作为管理者，显然是在事前商定的，主银行直接的干预只有这时才发生。另一方面，在正常的或是有利的财务状况下，投资者的控制力并不可见，但对管理者却一直隐含着监控的压力。因此，主银行的特点是“既不附属于企业也不与企业分离”。

3）与“公司控制市场”相关的机制

    人们容易形成一种观点，缺乏来自股东的强大和明显的压力是日本公司治理结构一个基本的不足。但是，主银行相机的治理机制，参与控制权的转换，发挥了在美国和英国比较典型的“公司控制市场”的类似作用。相反地，一个国家如果没有象“公司控制市场”这样的机制，其公司治理结构机制就不会有效。这给我们提出了一个问题，日本公司治理结构的运行是否良好呢？事实证明，至少是在20世纪80年代，存在一个成功和有效的治理结构，其中发挥作用的主要是主银行和大股东，他们处罚工作表现欠佳的经理，从而确保有效的管理，尽管当时日本并无公司控制的外部市场。

    日本银行和其它非金融公司向大型非金融公司派驻外部董事，银行董事和公司董事的派驻都会随着股票的不良表现而显著提高。派驻银行董事通常发生在承包公司或陷入财务危机的公司中，而派驻公司董事发生在暂时出现问题的公司中。在任命外部人的阶段，人事调整会显著增加，并且逐渐控制了公司业绩。这两种任命之后公司的业绩会稳定下来，并有一定的改善。

    在日本公司中高层行政人员非常规人事调整与公司业绩有很大的负相关性，特别是公司业绩用行业中其它公司来衡量时。另外，与主银行有关联的公司比与主银行无关联的公司更容易因为不良的利润业绩而免除高层行政人员的职务。同时股价与所有权高度集中的公司的非常规人事调整有很大的相关关系。视人事调整而定，当公司前十大股东的所有份额很高或与主银行有关联时，便更有可能从公司的外部任命继任者。因此，当工作表现欠佳时日本经理随时面临人事调整。这样促使日本经理对公司业绩或股东价值的短期目标放在重要的地位。

    主银行对公司业绩总的作用有二种看法。一种观点认为日本制造业公司通过生产率(总要素生产率)和利润率(资产收益率)来衡量公司业绩和所有权结构之间的关系。金融机构所有权和生产率或利润率水平之间有很大的正相关关系。而相反，另一种观点认为，即使是在高成长时期和20世纪80年代，与主银行有关联的公司收益率较低，实际销售率增长也较慢。但他们对主银行关联的界定是通过看一个银行是否可以归入金融公司集团来判断。现实中，非集团公司也有主银行，甚至集团公司之间与主银行关系的疏密也不尽相同。

四、完善我国企业法人治理结构的建议

    现阶段，中央提出建立现代企业制度已有六年多的时间，改制为公司的企业有几万家，上市公司已有上千户，但在建立规范的公司法人治理结构方面，还需做出巨大的努力。有些公司在法人治理上的人为因素和随意性，已严重损害了包括国有股权在内的股东权益，损害了公司的市场形象。我们要按照国际惯例和现代企业制度的内在要求，借鉴国内外各方面的实践经验，改革和完善当前转制中国有企业的治理结构，形成或构建有自己特色的符合中国国情的公司治理结构。

1、合理配置公司机构职权

    现代企业的法人治理所遵循的基本原则就是分权制衡。其基本要素是结构、程序和责任。具体说，就是以科学的职权配置形成法人内部各机构的功能互补和权力制约，以周密的程序安排形成各机构的高效有序运行，以严格的制约措施对各机构人员加以有效的行为规范。

    有关企业法人治理的制度建设，主要是企业内部的组织结构和管理机制。在股份制公司的法人机构中，股东大会是最高权力机构。在股东大会下的公司常设机关，其职权大体包括决策、执行和监督三部分。这三部分的配置方式，从世界各国的情况看，主要有三种模式：一种模式是设二个机关，一是董事会，负责决策和执行，二是监事会，负责监督。另一种模式也是设两个机关，一个负责决策和监督，称为董事会，另一个负责执行，称为经理或高级职员。这是英美采用的模式。第三种模式是设三个机关，即董事会为决策机关，经理层为执行机关，监事会为监督机关。少数西欧国家对股份有限公司规定了这种模式。这种模式实行比较彻底的分权制衡。

    根据我国《公司法》，股东组成股东会作为公司的最高权力机构，决定公司经营中的基本事项；选任董事组成董事会，决定基本事项以外的公司经营事项；董事会聘任经理负责实施其决议，此为公司的经营体系。股东大会同时选任监事，组成监事会负责监督董事的业务执行行为。董事会与监事会各自独立对股东大会负责，二者是平行的公司内部机构，互不隶属。其特点有：（1）突出职工对公司的民主管理。《公司法》规定监事会成员中应有一定比例的职工代表。（2）公司监查机关民主行使职权。我国股份公司的监查机关采取合议制，即以监事会的形式行使职权。（3）经理地位法定。我国公司经理是公司的法定机关，而西欧的公司业务经营活动的组织、管理、协调以董事会和董事长为主要承担者，经理只是经营管理的辅助者，不构成公司的法定机关。（4）大而言之，我国《公司法》规定的公司内部机构体系模式适用于一切公司，不因公司规模不同而存有不同，如大公司的法定机构除股东大会、董事会、监事会和代表董事外，还有会计监查人。

    目前，在国有企业改制成功的公司中，公司各机构的职权在章程中写的很清楚，但实际上往往没有形成各负其责和有效制衡。其制度方面的原因，除职权配置不尽合理外，在很大程度上要归结为程序保障和责任制约的欠缺。因此，在合理的配置法人机关职权的基础上，要对各机关运行的程序规则和责任机制给予明确的界定。

2、理顺人事管理

    国家通过对国有资产授权经营机构的严格监管，使他们对持股企业成为“真老板“，而且要权能到位。授权经营机构受国家之托，依《公司法》以股东的方式来行使职权，最重要的是选派称职的股东代表或董事，使国有法人股东职权能真正到位，这是公司法人治理结构有效运行的基础。严格按《公司法》建立层次分明的人事管理制度，构建权责明确的管理体系。股东会、董事会、经理之间的制衡是通过对人的管理而实现的，理顺公司人事管理是建立公司责任体制的关键。董事会成员与经理、副经理不能高度重合，一般情况下董事长与经理应当分设；国有独资和国有控股公司的常委成员依党章可进入党委会；职工代表依法进入董事会、监事会，但必须按规定充分发挥董事会对重大问题的统一决策、监事会有效监督的作用，不能出现多个决策中心；建立和规范可以追究董事责任的董事会议事规则和决策程序。这对于防止董事偷懒或渎职，保证所有者权能到位至关重要。

3、强化监督机制

    现代公司制度发展的一个重要特点，就是管理职能同资本所有权相分离，公司管理者掌握越来越大的权力。这对实现管理科学化和提高企业经济效益是必要的。但是，管理者权力的膨胀导致了“内部人控制”的问题，从而引起了各国在公司法改革中对投资者保护和银行债权人保护的严重关切。正如一位澳大利亚学者在1997年指出的：“我们由过去20年的经验看到，公司常常被当作公司内部人通过牺牲投资者和其他资本供应者（如银行）的利益而发财致富的工具”。在我国的国企改革中，也存在着“内部人控制”的问题。目前，在大部分国有企业的改制中，董事会、监事会、经理层均产生于原企业，他们利害相关，使董事会、监事会代表出资人进行决策、监督的功能大大削弱。在这种情况下，要确保国家出资人行使到位和完善公司人治理结构，当务之急是强化监督机制。

    强化监事会的监督作用。关键是要保证其有足够的独立性，这就要求控制监事会成员中内部成员的数量，应以外部监事为主。监事会成员的任免、收入、福利以及执行监督的费用应由股东大会来决定。在监事会成员的素质要求方面，应选任具有经营、财务、法律和工程技术方面知识的专业人士。只有监事具有相应的专业素质，才能够及时、准确地发现董事及经理人员在管理过程中的失误或不规范行为。另外，还需保证监事有提议召开临时股东大会和列席董事会议的权利。这种补充召集权，可使监事在发现重大问题时，通过股东大会表决来及时防范和制止，从而保证投资者的利益。

    实现外部监督职能在组织上内部化，使国家委派的专职监督人员成为公司监事会成员。目前试行的对大型企业派遣稽查特派员的制度，取得了明显成效。在总结《国务院稽查特派员条例》实施经验的基础上，可在《公司法》中作出相应的补充，规定对国有独资公司实行外派监事会制度。同时，规定国有控股、参股公司监事会中的国有股代表可以由政府专门机构委派管理的外部监事担任。为此，可以考虑在市级以上人民政府设立监事局，负责国有企业外部监事的委派、考核、负责外派监事的薪酬支付。

    强化企业审计机构。通过立法设置企业审计机构并赋予其独立的地位和特别的权力，是国外完善法人治理制度的一条成功经验。建立对国家没有委派外部监事会的国有控股、参股公司审计体系，实行由股东大会决定。审计员有责任查清公司帐目是否合法制作，并对其失职造成的后果承担法律责任。法律应采取措施保护审计员依法独立行使职权。

    强化公司信息披露制度。信息披露制度是保护投资者和债权人的一项重要制度也是制约“内部人控制“的一项重要措施。信息披露的主要义务人和责任人是董事会及其成员。对于在信息披露中弄虚作假的人员，要给予严厉制裁。

    建立企业财务信息监测体系。建立中央、地方各级企业信息监测机构和计算机系统；企业按照法定的制作规范定期向监测机构报送财务信息；监测机构通过计算机分析和人工分析发现企业财务的异常情况，并及时通报有关部门以使调查处理。

4、加强董事会职能

    实践证明，公司治理结构要完善，董事会是关键。因此，董事会是股东的代表人，既有决策权，又握有经理层的任免权，起着“承上启下”的作用，加强董事会的职能，需要采取一些措施。

    从制度保护董事会职权并由董事会集体行使，而不是董事长个人行使。董事会必须作为一个整体来行动。这是各国公司法公认的原则，也是我国公司法遵循的原则。董事长是董事会的召集人，他只有在获得授权的情况下并且在授权范围内，才能单独行使董事会职权。应确定董事均可经章程或股东大会授权对外代表公司。

    理顺董事会与经理层的关系。目前，国有企业设立的公司，董事会形同虚设的现象比较常见。解决这个问题的办法，就是在修改《公司法》的基础上，让公司根据自身的具体情况在章程中对董事会和经理的职权划分作出切合实际的规定。在经理层为独立执行机构的公司中，董事长和总经理应由二人分任。

    优化董事会内部结构。首先，实行外部独立董事制度。外部独立董事应享有某些特别的权力。担任公司外部独立董事的人员，应是本人及其亲属未曾在该公司任职、兼职，并且与公司无任何利害关系的公民。其次，规定上市公司的董事会必须有一至二名小股东推选的董事，这有利于决策时集思广益，并有利于公司境外上市。

实行董事持股制度。规定上市公司的董事个人出资购买并持有本公司股份的义务。在公司亏损或者不能清偿到期债务的情况下，董事所持有的本公司股份应予冻结。强化董事义务，实行董事责任追究制度和董事资格取消制度。董事应当以高度的谨慎和勤勉，忠实地履行职责。董事会决策失误给公司造成损失的，有过失的董事应承担赔偿责任。有弄虚作假、以权谋私等不端行为的董事，应当依法被取消董事资格并不得在任何公司担任董事或经理。

5、完善股东大会制度

目前，国企改制后成立的公司，普遍存在着权力单极化即国有股“一家说了算”的问题。这种情况阻碍了法人内部制衡的实现，也不利于吸引社会投资。对此，除了从产权结构上进行调整，从严限制设国有独资公司的范围外，一个根本性的方法，就是落实股东大会制度，使股东大会真正成为公司的最高权力机构，成为全体股东平等行使股东权的场所。做到这一点，一个十分重要的前提和基础是要切实保障股东大会选任董事的权力。在法人治理结构中，股东大会选任董事的权力是投资者保护自身权益的法定，也是选拔经营管理人才和提高企业素质的保证。因此，无论是政府部门还是各级党组织，都要尊重股东大会的这项权力。政府和党组织可以通过出资人代表向股东大会推荐人选、提出建议，但任命董事的权力只能由股东大会行使。在表决程序上采取适当保护小股东的措施。这对于维护股东大会决策民主是必要的。设立董事会向股东大会述职制度和股东大会对董事咨询、调查和罢免制度。这有利于加强对董事的监督制衡。规定个别股东代表对董事会的违法行为提起诉讼的权利。在公司利益受到公司内部人侵犯时，可能出现董事会、监事会不加追究的情况，这时，持续拥有公司股东达到一定期限和一定比例的股东有权出面代表公司提起诉讼。

其次，在董事会中心主义的背景下，对国有资产的侵害主要来自公司经营者，要加强国有股权的保护，必须在《公司法》中采取措施对股东大会制度加以完善，保证其正常运作和对经营者的有效制约。

（1）增设少数股东的股东大会召集权。我国《公司法》规定，遇有法定情形或经少数股东提议可以开临时股东大会，对公司经营中的紧急重大问题作出及时处理。但却未对董事会拒不召开股东大会提出任何补救措施。因此，有必要明确少数股东（即持有公司股份10％以上的股东）在此情形下有权依法定程序自行召集股东大会，以保证股东大会的及时召开，防止在经营者恶意破坏公司业绩时，股东陷于无计可施的被动境地。

（2）增设确保股东自由行使表决权的保障条款。股东不能自由行使表决权的原因主要是来自内部和外部的强制。所谓内部强制是指股东对公司经营信息缺乏了解，从而因信息不完备无法就公司经营做出最符合自己意志的判断。为消除内部强制，不仅要切实保障股东的提案权（包括议题提案权和议案提案权利）、建议权和质询权得以实现，而且要增设董事、监事和经理等“内部人”的说明义务。所谓外部强制是指股东因外部压力的胁迫，而对公司事务做出违背自己意愿的决策。这种情况在我国还未引起充分注意，但也很难说不存在。如日本就已出现了干扰股东决策的职业性组织－－总会屋。同时，为确保大会的顺利召开，还应赋予股东大会主席必要的秩序维持权和退场命令权。

（3）规范表决权代理，禁止代理权招揽。我国《公司法》规定，股东可以委托代理人出席股东大会，代理应当向公司提交授权委托书，并在授权范围内行使表决权。这既未限定代理人的范围，也未限定表决权代理的总额，因此，为股东提供了较大的余地，也为小股东利用该制度控制股东会创造了可能。为杜绝此流弊，应对代理人代理的表决权总额予以必要的限制，如我国台湾《公司法》规定，除信托事业外，一人同时受二人以上股东委托时，其代理的表决权不得超过已发行股份总数表决权的3％，超过部分不予计算。此规定具有很强的针对性，可资借鉴。与表决权代理相关的是代理权招揽。代理权招揽并非一般的委托代理，专指股东有偿地招揽其他股东的委托书。代理权招揽的结果是分散的小股东的股权为一人行使，形成与大股东的抗衡。无限制地招揽代理权，既可能在私益上损害公司及股东的权益，又可能在公益上危害社会。因此，不应允许小股东以招揽代理权的方式，来排斥大股东的控制地位。尤其在我国，国家股东在其控股公司中的应有地位,更不应由此遭到动摇。《公司法》应明文禁止代理权招揽。

（4）对股东的质询权应加以必要的限制。我国《公司法》规定，股东有权查阅公司章程、股东大会会议记录和财务会计报告，对公司的经营提出建议或者质询。从立法本意看，此类股东权的资格并无持股数量的限制，股东即使持有一股亦可行使此权力。这在理论上固无不妥，但在实际操作上，可能给公司带来极大不便，而且还可能给不良分子或小股东滥用权力任意干扰公司经营造成可乘之机。在美国，就有不少好事者持有公司一股却恶意要求行使上述所有股东权，否则便以诉讼相威胁。法院为纠此流弊，以判例法确定，持有一定数量的股份是股东行使某些权利的前提。有鉴于此，我国《公司法》亦应对小股东的某些权利予以限制，如规定只有持有一定数量以上股份的股东才有资格行使某种股东权。这对于维护公司正常的生产经营，保护公司及以国家为代表的大股东利益是十分必要的。

6、推行独立董事制度

我国的公司中的董事会常常被大股东控制，容易发生内部人控制问题，从而损害中小股东的利益。我国企业中半数以上第一大股东的持股比例高于50%。根据《公司法》的规定，股东大会决议分为普通决议和特别决议，普通决议需要出席股东大会股东所代表的表决权的半数以上通过，只有特别决议才需要2/3以上的表决权通过。而选举和更换董事属于普通决议，只要50%以上的表决权就可以通过。因此，在非累计投票制下，拥有50%以上的股份意味着可以控制全部董事的选举，进而完全控制上市公司的经营管理。股权过于集中在国有大股东手中会产生很多问题，如国有大股东和上市公司在人员、资产、财务上长期不分家;现有公司的资产安全得不到保障，关联交易盛行，经营业绩核算的可靠性降低;国有股股东操纵公司的一切事务。董事、监事全由国有股股东委派，公司机构间无法形成制约关系;大股东决策只从自身利益考虑，侵害了少数股东的权益等等。

    内部人控制即公司内部的管理层控制董事会，进而控制公司的情况。如果公司大部分董事同时也是公司的高级管理人员，董事会也就失去了监督管理者的职能。首先，自我监督是一种很难达到的境界;其次，执行董事由于担心自己在公司的职务受到影响，不敢对高级管理人员的做法提出批评。我国内部人控制还有其独特性，即内部人控制往往与大股东控制重合。尤其当大股东是国有资产管理部门时，由于所有者缺位，内部管理者成为公司的主人，控制公司董事会。针对我国改制公司董事会结构中存在的种种缺陷，有必要尽快建立和完善适合我国目前公司实际情况的独立董事制度。

    独立董事是指来自公司外部，用以制衡执行董事，确保公司安全稳健运行，保护股东利益不受侵犯的董事。它是从西方国家的非雇员董事或非执行董事发展而来的。早在20世纪30年代，美国证监会就建议公众公司设立“非雇员董事”;20世纪80年代，英国建立了“非执行董事促进协会”。相对于执行董事(内部董事)而言，独立董事是能够站在比较客观公正立场上，敢于质询、批评甚至公开谴责公司管理层，成为确保公司遵守良好治理守则的捍卫者。在决定公司战略和政策，保护股东利益以及增强公司董事会的效率方面，独立董事也能够发挥不可替代的作用。目前，在世界大多数国家和地区，独立董事的作用日益受到重视，其在董事会中所占的比例越来越高。据经济合作与发展组织(OECD)统计，1999年，美国董事会中独立董事的比重达62%，英国为34%，法国为29%。20世纪70年代末80年代初，美国出现了很多对于公司董事会或管理层不信任的法律诉讼案。类似的情况在其他市场经济国家也有发生。如何防止内部人控制及大股东操纵、完善董事会的职能与结构，从而重树投资人的信心，成为全球范围内企业所关注和需要解决的问题。于是，人们开始意识到引人独立董事制度以强化董事会的职能，确保董事会运作公证、透明的必要性。这是因为董事虽然由股东选举产生，但公司的高层管理人员和内部董事能对董事的提名产生影响，这就使得以高层管理人员为核心的利益集团可以长期占有公司董事会的控制权，从而使董事会在确定公司目标及战略政策等方面无所作为，丧失了监督经营者的职能。在董事会中引进独立董事正是在这一背景下产生的。

    以独立董事制度作为健全公司治理结构的一个重要内容，我国已经作了一些有益的探索。1998年，H股公司率先按香港联交所的要求设立独立董事。1999年3月，国家经贸委和中国证监会联合发布了《关于进一步促进境外上市公司规范化运作和深化改革的意见》，要求H股公司应有2名以上的独立董事;独立董事所发表的意见应在董事会决议中列明;公司的关联交易必须由独立董事签字后方能生效;2名以上的独立董事可提议召开临时股东大会;独立董事可直接向股东大会、中国证监会和其他部门报告情况。这些工作为我国进一步推广独立董事制度提供了有益的经验。中国证监会下发《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见(征求意见稿)》，其中规定独立董事每年为上市公司工作时间不应少于15个工作日，董事会成员中应当有1/3以上为独立董事，其中至少应当有一名会计专业人员;上市公司董事会、监事会、单独或合并持有上市公司已发行股份5%以上的股东可以提出独立董事候选人，并经股东大会选举决定;独立董事每届任期与其它董事任期相同，任期届满，连选可以连任，连任时间不得超过6年，引进独立董事，将形成对大股东权力的有力制约，可以保障中小股东的权益。有必要保证一定数量的独立董事，独立董事的比例越高，对中小投资者的保护就可能越好。由于没有关联的物质利益，独立董事可以更加超脱的考虑公司决策，减少公司重大决策失误。

     参考文献：

《公司治理结构的理论与案例》    何维达主编    经济科学出版社

《中国经济问题》－－1998年2月

《现代企业制度创新》    芮明杰、罗殿军主编    陕西经济出版社

《经济社会体制比较》－－2000年4月    中央编译局

《经济科学》－－2000年8月        北京大学

《求是》－－1999年12月

《中南财经大学学报》——2001年6月

《国有资产研究》－－2000年5月

                                        科研所调研室：陈涛

                                             2001／12／1